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《中国金融》|国库管理要走“新路子”

2021-01-11 08:48

作者|张奎「中国人民银行长沙中心支行行长、国家金库湖南省分库主任」

文章|《中国金融》2020年第14期

2020年5月29日,全国人大闭幕次日,国务院召开常委会,讨论政府工作报告51项重点任务落实分工。在谈到财政资金使用时,李克强总理强调“要把这笔钱用好,需要走一条新路子”。6月1日,国务院再次召开新增财政资金直接惠企利民工作视频座谈会,提出要建立资金精准直达、有效使用、严格监管机制。6月9日召开的国务院常务会,确定了新增财政资金直接惠企利民的特殊转移支付机制。上述专题会,反复强调要建立资金“直达机制”,形成财政、国库、审计合力监管体系,把钱用到刀刃上,直接惠企利民。对照国务院要求,针对国库管理现状,作为办理国家财政预算资金收支的主体,人民银行在履行经理国库职责的同时,必须走国库管理“新路子”。

国库管理难以全覆盖

现实中,国库对政府资金的收支管理较为被动。从收入看,国库处在政府资金的最终收纳环节,做到了及时收纳、应收尽收。但非税收入是从非税管理部门开设在商业银行的汇缴专户划到国库,而不是直缴国库。对一些商业银行未按规定时间划缴国库的行为,国库部门缺乏管理手段。另外,《预算法》第56条规定:“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户。”这意味着有一部分政府资金存放在商业银行的财政专户,没有进入国库,因此国库部门无法管理这部分资金。

从支出看,由于财政部门提供的年度财政预算计划(尤其是基层财政部门大多不提供)无法满足国库支拨审核需求,国库部门只能根据财政部门开具的拨款凭证审核票面要素,柜面监督不到位。目前国库支付方式有集中支付、实拨、人民银行国库直接支付三种,其中集中支付占绝大部分(比如湖南省该项业务量占到95.5%)。对于集中支付,国库只能被动清算和事后监督,无法事中审核。这主要是由于集中支付流程设计有缺陷,资金拨付不是“点对点”,无法从国库直达最终收款人。在拨付过程中,国库监督被架空,难以行使管理职能。为了弥补事中监督的缺失,加强国库管理,近年来国库部门强化了对商业银行代理国库业务的检查。但由于商业银行业务系统更新换代快,而国库依然采取翻阅传票、核对账表等传统手工方式进行抽查,导致国库监管难以全面和深入开展。

国库管理“新路子

国库管理的目的是确保国家财政预算严格执行,重点是确保财政资金按预算“收”和“支”。新形势下,国务院反复强调“要确保资金尽快及时到达市场主体和人民群众”。实现这个目标要走“新路子”,新路就在脚下,但必须摆脱利益羁绊走上去,尽快建立健全三个机制:建立资金直达基层、确保有效使用的特殊机制;优化国库资金直接收付流程,实现国务院提出的建立资金“直达机制”;建立国库事中审核监督机制,真正发挥国库管理职能。

建立转移支付的特殊机制,实行中央转移支付由中央国库直达最终收款国库。要革新中央对地方的转移支付流程,彻底消除资金从上至下逐级层层流转过程中出现的截留和低效,跨过中间任何层级的“过路财神”环节,实现中央财政对地方基层财政转移支付的一步到位,形成“两点一线”的新模式(“两点”是指中央国库和最终收款国库,“一线”是指直达,没有中间环节),确保转移支付资金从中央国库直接划拨到最终收款国库(最终收款国库可以分别是省、市、县、乡级国库)。

建立资金“直达机制”,优化国库资金直接收付流程。结合国务院的新要求以及湖南国库的实践经验总结,我们从三个方面优化了国库资金直接收付流程(见图1)。一是税收直缴流程。纳税人申请缴税,税收机关审核后制作缴款凭证发送国库部门,国库部门审核后通知商业银行从纳税人账户划资金直缴国库。取消商业银行设立的“待结算财政款项”科目及账户。二是非税直缴流程。取消非税收入汇缴账户和所有收入过渡性账户,缴款人根据执收部门开具的非税收入缴款凭证,将账上资金划缴国库。三是支出直达流程。财政部门将支付信息发送给国库部门,国库部门依据财政预算计划明细进行审核,将资金划到指定账户(即最终收款人账户)。

国库资金直接收付具有诸多好处。一是真正落实了《预算法》中对政府全部收支实行国库集中管理的规定,杜绝了任何部门、单位以及个人的截留、占用、挪用或者拖欠行为,资金安全得到有效保障。二是规范了对四本预算(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)收支的统一管理,从根本上实现了全部预算收支划缴“点对点”(即收入资金直缴入库,支出直达企业或个人最终收款人),真正体现了政府资金取之于民、用之于民。三是为预算收入及时应收尽收、预算支出第一时间精准拨付到位提供了有效途径,政府资金流转效率实现最优化。四是提高财政资金划拨的透明性,实现每笔资金的来龙去脉一清二楚,国库部门由“出纳”转变为“出纳+管理”角色,而且通过联网共享信息,各级人大和审计等部门也能更好发挥外部监督作用。

建立国库监督机制,必须增加业务系统监督功能。在优化国库资金直接收付流程时,必须将国库事中审核监督功能覆盖业务全流程,实现实时监测不留死角。一是掌握信息。财政部门应按要求及时将最新的预算计划,库款支拨的明细信息逐条发送国库,确保国库办理拨款时有据可依。二是坚持原则。在办理库款支拨过程中,国库必须严格按照预算计划和制度办事,不受外在因素干扰,实施柜面、统计、审查等系列监管。三是强化国库监督的实际权威。国库部门应联合同级人大、审计等相关部门,形成监管合力,协同解决财政预算执行中存在的问题。

“新路子”必须要有新举措

取消中间环节,实现政府收入直达国库。一是打破层级观念,财政部门应先行建立新型转移支付“直达机制”,国库部门搭建转移支付资金直达通道,使转移支付资金的出库与最终入库环节“无缝对接”,最终收款国库直接入库中央下拨的转移支付资金。二是财政、税务与人民银行之间应加强沟通协作,清理影响政府收入入库的过渡性账户,缩短资金入库前的流转时间。三是防止中途截留操作。人大审批通过后的年度预算明细是国库办理各项预算收支的法定依据,应及时提供给国库部门,确保预算执行不走样。四是对现有国库系统实行技术升级改造,实现所有政府收入直缴国库,满足“点对点”资金拨付需求。

开辟纾困资金收付专用通道,满足特殊时期需求。一是国库为各类纾困资金制定专门的管理机制,开辟专用通道,做到拨款或收款指令“即来、即审、即办”,确保纾困资金第一时间不偏不倚直接拨付到小微企业和困难群众手中。二是协调财政等部门,将纾困资金纳入国库,开立特殊账户,实行集中存储、管理和使用,避免多头存放、分散管理。三是财政部应根据新业务发展要求,调整国库及财政账务处理过程中需使用的政府收支分类科目,实现所有资金进出有科目记账,有报表反映,实现国库会计账证随时可核、账表随时可对、账实随时可查。

破除部门利益,确保资金直接惠企利民。任务牵头部门和协办部门要立足大局,协同配合,不推诿扯皮,绝不与民争利。一是财政部门应清理整顿财政专户,堵住政府资金截留通道,同时在各类资金流转过程中建立全覆盖、全链条业务监控系统及台账,确保每一笔资金流向明确。二是各级国库要按要求升级改造业务流程,做到“点对点”直接拨付资金、确保账实相符,审核资金用途,把控资金流向。三是财政、人民银行、审计等相关部门既要立足各自职能,又要相互协作、信息共享、监督齐管,严厉查处做假账、偷梁换柱等行为。四是建立财政、税务、国库、海关、商业银行等部门共同参与的协调联动工作机制,牵头部门负责联系协调,及时处理突发问题,确保预算准确执行。

监管机制渗透到各业务环节,提升国库管理质量。一是建立国库单一账户制度,实现政府全部收支由国库集中存储,为监管创造有利条件。二是财政预算计划与预算执行信息要匹配,确保财政预算计划成为国库部门办理预算执行的有效依据。三是人民银行要采取现代化国库管理手段,从技术层面提高监管效率和质量,实现对所管资金的实时智能化监控。对内,在账务处理环节中植入内部监督功能,对每一笔资金流转实行全封闭式监控;对外,在与财政、税务、海关、商业银行等相关部门的横向联网系统中植入外部监督功能,使国库能对准预算资金或出库资金实行追踪式监督;四是国库应做到现场检查和非现场检查、综合执法检查和专项检查相结合,规范商业银行代理国库业务行为,防范和杜绝占压资金现象。

推进信息化系统建设,实现国库直接收付。一方面,国库业务系统要能够直接、准确读取明细支付信息,实现支付信息自动与人大审查和批准的预算相匹配。匹配成功的支付信息,系统自动办理;反之,系统自动拒绝办理。另一方面,国库业务系统要能够详细记录和随时调取每笔资金的进出明细,为财政预算执行情况的内部监督和外部监督提供技术支持。■

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